为了加强伍姓湖的保护和利用，防治水污染，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，我市亟需制定保护伍姓湖的地方性法规。现将《运城市伍姓湖保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的起草和修改情况作如下说明：

一、制定《条例（草案）》的必要性

伍姓湖地处黄河中游重要的黄河金三角区域，是我省最大的天然淡水湖泊，是镶嵌在三晋大地上的一颗璀璨明珠。加强对伍姓湖的保护管理，维护其可持续发展，是贯彻黄河流域生态保护与高质量发展国家战略、落实我省“五湖”生态保护与修复重要举措、完善山西省湖泊保护管理制度体系、保障伍姓湖及周边径流区域经济社会可持续发展的现实需要。近年来，市委、市政府认真贯彻习近平生态文明思想，落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，切实加大伍姓湖生态环境治理，在伍姓湖保护方面做了大量的工作。但目前来看，伍姓湖保护工作中仍存在许多问题：湖面萎缩，水量不足，蓄洪能力有限，堤防薄弱；水质不良，湖底淤积，周边生活垃圾污水直排，农业面源污染严重；人为干扰，生态脆弱，湿地生物多样性不断丧失；周边山地植被破坏严重，水土流失加剧。通过地方立法，整体、系统地加强对伍姓湖的保护和利用十分必要，迫在眉睫。

二、《条例（草案）》的起草情况

2020年8月，省人大常委会组织召开全省生态文明建设领域地方立法工作会议，传达了省委研究通过的《山西省人大常委会生态文明建设领域2020—2022年立法计划》，要求将包含伍姓湖在内的“五湖”保护列入各市人大立法计划。根据省人大常委会要求，报请市委同意后，市人大常委会将伍姓湖保护立法列入2021年立法计划。2020年9月，市政府成立了由分管副市长担任组长的法规起草组，市水务部门和永济市政府牵头开展《条例（草案）》起草工作。9月中旬，法规起草组开展了立法学习考察和前期调研等工作，聘请国家林产工业设计院专家对法规起草过程进行指导，于10月中旬形成了《条例（草案）》初稿。在充分征求行业专家、相关职能部门意见，参考借鉴外地先进经验的基础上，起草组对《条例（草案）》进行多次修改，经市司法局审核，报请2021年2月5日市政府第91次常务会议原则通过。2021年2月24日，市政府向市人大常委会提出了关于提请审议《条例（草案）》的法规案。

三、《条例（草案）》的修改情况

2021年3月26日，市四届人大常委会第四十九次会议对市政府提请审议的《条例（草案）》进行了初次审议，听取了市人民政府副市长卫再学所作的关于《条例（草案）》的起草说明和市人大常委会农工委主任李玉翠所作的关于草案研究意见的报告。会后，我们立即着手开展《条例（草案）》的修改工作。

（一）修改过程

4月15日，我们组织召开二审工作协调会，邀请了市人大常委会农工委、市水务局、市司法局和永济市政府负责人参加。会议反馈了常委会组成人员的审议意见，通报了法规二审前准备工作安排，交流了对《条例（草案）》的修改意见，建立了协调联系机制，明确了工作目标。之后，我们收集整理了环境保护法、水法、水污染防治法、防洪法、自然保护区条例、湿地保护管理规定等14部法律、行政法规，安徽、江西、武汉等地的湖泊保护地方性法规以及省湖长制实施方案、省湿地保护修复制度方案等相关文件，汇编成册，供修改参考。在对《条例（草案）》的框架结构、格式内容进行规范调整后，4月底，我们书面征求了市水务、生态环境、规划和自然资源、农业农村、永济市政府等相关部门和单位意见，形成了草案修改初稿。5月中旬，市人大常委会组成立法考察组，赴先进地市实地调研考察，学习了湖泊保护方面的经验做法。6月初，我们赴伍姓湖开展实地调研，并座谈征求了永济市政府及相关职能部门，伍姓湖周边乡（镇）、街道办事处和村（居）民委员会负责人的意见和建议。在对《条例（草案）》进行十余次反复修改完善后，我们再次座谈征求了市水务局、生态环境局、农业农村局、规划和自然资源局等职能部门和永济市政府的意见建议。在此基础上，我们对《条例（草案）》作出进一步讨论修改，形成了目前的草案修改稿。

（二）总体修改情况

原《条例（草案）》共六章二十六条。在修改过程中，我们紧密结合工作实际，针对伍姓湖保护中存在的突出问题，明确保护范围和保护措施，明确部门职责，严格按照立法技术规范，优化结构、规范表述，对《条例（草案）》进行了大幅度修改，删减了原草案中与上位法重复和与伍姓湖保护无关的条款，新增了需要通过立法予以解决的部分章节和条款。修改后的《条例（草案）》合并二章为一章，分列二章为三章，删除十二条，增加十八条，分列一条为二条，合并二条为一条，共三十二条，结构更加合理，内容更加充实，逻辑更为清晰，可操作性更强，具备了广泛征求意见，以作进一步修改完善的条件。

（三）主要修改内容

1、法规结构方面

原《条例（草案）》第一章为总则部分，共六条；第二章为管理机构和职责部分，共二条。根据立法技术规范，我们将第二章合并至第一章，并通过分款处理，明确和突出了各层级、多部门的职责划分。原《条例（草案）》第三章为综合保护部分，共六条，分别规定了“属地管理”“水污染物排放监测”“数据共享”“固体废物降解”“文物保护”等内容；第四章为利用管理部分，共六条，分别规定了“建设审批”“生态建设”“科研监测”“禁渔禁捞”“影视拍摄”“文化旅游”等内容。这两章内容缺乏逻辑性、排列不连贯、重点不突出，内容不明确、针对性不强，我们结合“五湖”治理工作的部署要求，以伍姓湖当前保护中亟需解决的水污染防治问题为突破口，参考借鉴云南、安徽、湖北荆州等地先进的湖泊保护立法理念，整合原《条例（草案）》删减后的剩余内容，加以充实完善，同时优化结构，重新排列布局，形成了新的第二章“保护管理”、第三章“水污染防治”和第四章“生态保护与修复”。

2、法规内容方面

原《条例（草案）》存在着照抄照搬上位法规定的情况。根据《中华人民共和国立法法》“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的规定，我们删除了原《条例（草案）》中重复《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》等上位法规定的条款。同时，还删除了照抄照搬《山西省水污染防治条例》《山西省重点湖泊（水库）生态保护与修复规划编制工作指导意见》《山西省湖长制实施方案》等地方性法规或者规范性文件且针对性不强、与伍姓湖保护联系不紧密的条款，重新规范了剩余条款，并结合伍姓湖保护的实际需要，新增了“禁止向伍姓湖水体排污”“生活垃圾无害化处理”“畜禽养殖监管”“防范农业面源污染”“治理水生态环境”等条款，《条例（草案）》内容更加充实，更加有针对性，更加贴合实际需要。

3、法律责任方面

原《条例（草案）》第五章“法律责任”部分共三条。其中，第二十三条规定了国家工作人员在伍姓湖保护和管理工作中“违法行政审批”“不履行监管职责”“延误事故处理”等八类不正确履行伍姓湖保护管理职责的处罚措施，该条规定行为不完整、表述不准确、行政色彩浓厚。根据立法技术规范，我们将其规范表述为“国家机关工作人员在伍姓湖的保护管理活动中违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十四条将“生产、销售、使用泡沫塑料餐饮具、塑料袋”“有毒有害废水违规排放”“新建、改建、扩建建筑物、构筑物”“修建陵园、墓葬”“违规捕捞、养殖”等十类分别违反不同法律法规、前后内容不相关、执法主体不明确、与上位法规定不尽一致的处罚措施简单汇总为一条，不具备可操作性，且表述方式不恰当。我们本着科学严谨、宁缺毋滥的立法态度，严格按照立法技术规范，对该法律责任条款进行了删除处理，确保《条例（草案）》设置的法律责任不冲突、有必要、真管用。

四、《条例（草案）》的主要内容

修改后的《条例（草案）》共六章三十二条：第一条至第九条为总则部分，第十条至第十四条为保护管理部分，第十五条至第二十三条为水污染防治部分，第二十四条至第二十九条为生态保护与修复部分，第三十条至第三十一条为法律责任部分，第三十二条为附则部分。

（一）关于伍姓湖保护的总体布局

《条例（草案）》明确了伍姓湖保护应当遵循“保护优先、科学规划、合理利用、综合治理”的总体原则；结合未来发展需要，根据伍姓湖生态保护与修复规划，明确了保护范围；科学划定了市、永济市人民政府、乡（镇）人民政府、街道办事处及各相关职能部门在伍姓湖保护工作中的职责；将决定伍姓湖保护和管理的重大事项、编制伍姓湖生态保护与修复规划、安排部署伍姓湖综合治理等工作上升到市级政府层面；细化了永济市人民政府作为伍姓湖保护管理主体应当履行的职责；对保护经费、宣传教育、科学研究、奖励机制作了逐一规范，提高了法规的可操作性，更好地促进各职能部门履职尽责，将伍姓湖保护工作各项措施落实到位。

（二）关于伍姓湖的保护管理

依据《伍姓湖生态保护与修复规划（2021-2035年）》，《条例（草案）》第二章“保护管理”部分规定，伍姓湖的保护范围包含伍姓湖核心水域和环湖草本沼泽湿地带。同时规定，保护范围具体由市人民政府划定并公布，为伍姓湖的未来发展留有空间。通过设置禁止在保护范围内建设与伍姓湖生态保护、防汛抗灾等公共设施无关的项目，禁止损毁公共设施；禁止以任何形式围垦湖泊、违法占用湖泊水域；在涑水河、姚暹渠、湾湾河、中条山沟峪溪流等伍姓湖主要径流区域内，禁止建设对湖泊产生污染的项目和从事其他危害湖泊生态环境的活动；建设项目和活动，应当符合伍姓湖生态保护与修复规划，严格实行工程建设方案审查、洪水影响评价和环境影响评价等一些列禁止性、限制性措施，对伍姓湖的保护和管理作出有效规范。

（三）关于伍姓湖的水污染防治

针对伍姓湖保护工作中最为突出的湖泊水体污染和径流区域污染等两个方面的问题，《条例（草案）》专设一章予以规定。通过明确伍姓湖水域及主要径流区域的水体水质，应当按照规划的标准要求，采取相应保护和污染防治措施；水污染物达标排放、实行排放浓度和总量双控制制度、对达标排放的污水继续进行减污处理；建设城镇生活污水收集处理设施以及雨污分流管网，提高城镇污水收集率和处理率；采取水体清淤与连通、完善水利设施等措施，加强农村生活污水治理；建立生活垃圾收运处置体系，实现垃圾无害化处理和资源化利用；加强周边畜禽养殖监管，实现畜禽粪污资源化利用；控制化肥和农药的使用，防止农业面源污染；禁止使用高污染燃料的动力船舶驶入伍姓湖；禁止新建、改建、扩建排污口，限期关闭已有排污口等措施，进一步加强径流区域和湖泊水域的水污染防治管控，以实现伍姓湖保护范围内水安全有效保障、水资源永续利用、水环境洁净优美、水生态稳定健康的目标。

（四）关于伍姓湖的生态保护与修复

在伍姓湖生态保护修复中，要坚持生态优先，保护为重，科学有限的开发，尊重自然规律，坚持人与自然和谐相处的生态文明理念。《条例（草案）》规定，伍姓湖生态保护与修复过程中，应当保障湖泊水量；实行最严格的伍姓湖水资源保护制度；对伍姓湖以及主要径流区域进行水生态系统综合治理，采取调水引流、河湖连通等措施，改善伍姓湖水环境，保护和修复水生态。同时，通过禁止猎捕野生鸟类及其他野生动物，禁止采集珍稀、濒危野生植物，禁止从事水产养殖，严格控制引进外来生物等措施，切实保障伍姓湖绿色、可持续发展。

（五）关于法规实施时间

根据立法工作进度，将法规实施时间暂定为2022年1月1日。

运城市人大法制委

运城市人大常委会法工委

2021年7月19日