本报记者 邢智轩

发展农村养老服务事关亿万农村老年人的幸福生活，事关积极应对人口老龄化和推进乡村全面振兴。

党的十八大以来，历年中央一号文件均对农村养老问题作出部署，从基础设施、公共服务、社会保障等多角度，解决农村养老难题。经过持续努力，我市农村养老服务体系不断得到完善，但是仍存在农村老年人日间照料中心服务无法实现全覆盖、长效运营困难以及乡镇（街道）敬老院发展不平衡等问题。

为推动我市农村养老工作高质量发展，市政协以“破解农村养老难题”为对口协商议题，通过与界别配合、民主党派联合、县（市、区）政协联动，多层次、多方位、多渠道了解全市农村养老工作情况，分析矛盾不足，确保情况问题真实可信、对策举措务实有效，让老有所养、老有所依、老有所乐的美好愿景加快转化为现实的幸福图景。

增强农村养老服务发展内生动力

近年来，伴随城镇化发展和人口流动的加速，农村家庭呈现空巢化、小型化、少子化趋势。同时，以留守老人为主体的“老龄化村庄”对传统农村家庭养老模式带来冲击。

“老人担心给子女添负担，不愿意来城里养老。还有一部分老人认为跟随子女到外地养老，十分不自在，宁愿待在老家。”市政协调研组相关负责人表示，面对这些情况，如何让儿女们放心父母在农村养老，确保农村老年人能够吃好睡好心情好，最重要的是要健全农村养老服务工作机制，不断提升农村老人的获得感、幸福感。

为推动农村养老服务，我市先后印发《关于开展农村日间照料养老服务工作试点的实施方案》《社区老年人日间照料中心建设标准》《农村社区老年人日间照料中心管理办法》等配套工作文件14份，紧紧围绕满足孤老、“五保”、低收入及失能老年人的基本生活服务需求，市县两级财政历年支持达4000余万元，广泛开展面向农村老年群体的日间生活照料、护理康复、精神慰藉、紧急救援等服务。

经过多年的探索发展，虽然我市形成了以日间照料中心为载体、以服务农村老年人生活为内容、以拓宽社会化养老体制机制实施乡村振兴战略的新路子，但与农村养老的需求还有差距。

“目前，我市共有2156个行政村，已有1331个行政村建成并运营农村老年人日间照料中心1530个。”市政协调研组在调研中发现，已建成农村老年人日间照料中心的1331个行政村中，能够正常运营的行政村只有964个，正常运营率为72%。经过分析测算，每个日间照料中心每年运营经费需10万元左右，除了县级财政每年补助的2万元运营费和老人每餐交纳的1元至2元伙食费外，其余都由村集体解决，但部分村集体无经费来源，经费保障无法到位，导致不能正常运营，“一边建一边关”的问题比较普遍。

市政协调研组认为，要进一步健全农村养老服务工作机制，增强农村养老服务发展内生动力，充分调动包括农民、村集体等多层级的主体力量，激活其发展的自主性。一是推广“党建+农村养老服务”模式，发挥村“两委”在日间照料中心的主体作用，依托村级党组织落实政府投放农村基层的养老服务资源。同时，将农村养老服务作为联系服务群众的重要内容，组织党员、干部下沉参与农村养老服务工作，支持村民委员会在村党组织的领导下参与做好分散供养特困老年人基本生活保障和照料服务。二是探索将集体经营收益用于发展养老服务，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置农房和闲置宅基地，依法将相关收益用于养老服务等农村公益事业支出。鼓励成立以低龄健康老年人、农村留守妇女为主体的农村养老互助服务队，其中符合条件人员参加技能培训的，按规定给予职业培训补贴。三是支持各类社会力量投资发展农村养老服务，鼓励引导民营企业投资农村养老服务，在项目规划、土地保障、财政支持、税费减免、建设补贴、床位补贴、购买服务等方面落实相关政策。引导社会组织参与养老服务，支持为老服务、公益慈善、志愿服务等社会组织拓展养老服务功能，探索建立养老志愿服务激励与评价机制，推广“积分超市”“志愿+信用”等模式。

提升区域性养老服务中心覆盖率

“近年来，一些村庄进行合并，一些小村庄并入大村庄，或者几个小村庄合并成一个大村庄，由此造成日间照料中心服务出现空当。比如，一个合并村，中心的大村庄有日间照料中心，其余小村庄并未建设，加之小村庄居民居住分散、距离中心村路程较远，导致服务范围无法延伸。”市政协调研组相关负责人表示。

如何破解日间照料中心在村级覆盖不全的问题，市政协调研组建议应当采取“抓两头”“强中间”方式，以加强护理型床位建设、协调落实敬老院法人登记、提升区域性养老服务中心覆盖率等为重点，加强县乡村相衔接的三级服务网络建设。

“省外一些地区为了优化农村养老机构布局，通过‘关停并转’，整合已建成的农村幸福院、日间照料中心、老年活动中心等养老设施，分批分年新建社区养老服务综合体，并增设社工服务、老年助餐、日托照护等服务功能，使农村养老机构常态化运营率实现了极大提升。”市政协调研组表示，目前，我市共有乡镇（街道）147个，乡镇公办养老机构仅有60家，闻喜县、夏县由于乡镇敬老院入住人员太少而撤并，目前没有一家公办养老机构。

市政协调研组认为，要充分发挥县级特困人员供养服务机构的辐射带动作用，积极拓展资源统筹、实训示范、技术指导等功能。支持县域公办养老机构或其他管理服务水平高的民办养老机构、区域养老服务中心、村级邻里互助点、农村幸福院等依法组成服务联合体，连锁化、品牌化、集约化运营。同时，推进具备条件的乡镇（街道）特困人员供养服务设施（敬老院）等养老机构转型，建设成为具有协调指导、全日托养、日间照料、居家上门、服务转介等功能的区域养老服务中心。

社会养老难点在农村，重点也在农村。市政协调研组认为，要进一步增加村级养老服务点，将村级邻里互助点、农村幸福院等互助养老服务设施建设纳入村庄规划；要建立政府扶持引导、村集体组织建设、老年人自愿入住相互帮扶、社会广泛支持的可持续发展模式，鼓励基层老年协会参与服务管理，广泛开展代买代办、寻医送药、探访关爱、学习交流等互助帮扶活动；开办老年食堂、设置老年助餐点，探索邻里互助、设立“中心户”多户搭伙、结对帮扶等模式，灵活多样开展助餐服务；结合村容村貌提升，开展农村无障碍环境建设，实施特殊困难老年人家庭适老化改造；开展农村老年人喜闻乐见的文化活动，提高老年人健康生活素养水平。

着力提升农村养老服务质量水平

社会养老难点在农村，重点在于不断提升农村养老服务的能力和水平。

“《农村五保供养工作条例》《山西省农村五保供养办法》要求，农村五保供养服务机构要进行事业单位法人登记，但由于受不增机构和不增编制等因素的影响，在实际工作中无法进行登记，造成敬老院的管理运营经费未能列入财政预算。”在走访调研中，市政协调研组发现，目前，我市乡镇（街道）60家敬老院，除36家机构进行公建民营外，只有5家进行了事业单位法人登记，其余19家机构处于未注册登记运营状态。此外，乡镇（街道）敬老院还存在多元管理，14家机构管理权限归民政部门，其余46家机构管理权限归属乡镇。

管理机构不同，使得管理水平也各不相同。

为了推动农村养老服务水平提升，市政协调研组先后赴四川省雅安市、阿坝藏族羌族自治州等地，考察借鉴外地先进经验。

“四川省射洪市的瞿河老年爱心公社是一家面向农村留守老人的综合性养老机构，主要为农村留守、空巢、独居、失能、半失能老年人提供普惠养老服务。该机构抓创新破难题，探索公办养老机构购买社会化服务、‘一村一专干’关爱服务留守老人等多元化模式，破解农村养老难题，为我们运城发展农村养老服务提供了很好的借鉴。”市政协调研组认为，提升我市农村养老服务质量水平，一定要坚持目标引领，突出问题导向，重点解决制约农村养老服务高质量发展的堵点难点问题，着力提升养老服务质量水平。

市政协调研组建议，应鼓励通过政府购买服务方式，委托第三方机构实施绩效评估、跟踪审计、等级评定，将评估、审计、评定结果作为实施养老机构监管和奖惩措施的依据；鼓励基层医疗卫生机构利用空余床位举办医养结合型养老机构，推进“互联网+”养老服务创新，发展智慧养老服务新业态；依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院、闲置校舍等，建设幸福院、日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施，打造区域性养老服务中心。

在调研中，市政协调研组发现，我市60家乡镇（街道）敬老院中，有3家建于2000年以前，37家建设于2017年之前，而民政部、住建部、国家发展改革委颁布的《特困人员供养服务设施（敬老院）建设标准》施行日期为2017年12月1日，故以往建设的敬老院在建筑规模、设施设备、适老化等方面无法达到相关标准。同时，建设时间久的日间照料中心基础设施较为薄弱，普遍缺少取暖设施，导致在入冬以后运营率会逐渐降低。

如何使农村老年人享有体面、尊严和高质量的晚年生活？市政协调研组进行了深入调研和思考。

市政协调研组认为，要深化农村养老服务“放管服”改革。统筹农村养老事业和农村养老产业发展，引导扶持社会力量参与农村基本养老服务体系建设。推进城乡养老服务协调发展，鼓励优质品牌化、连锁化养老服务企业拓展社会化养老服务，充分调动社会力量参与农村养老服务积极性。加大财政支持力度，采取贷款贴息、项目补助、以奖代补等方式，加大对农村养老服务重点领域和重点项目的资助、扶持。营造农村养老助老良好氛围。发挥新时代文明实践中心（所、站）作用，多形式推动传承和弘扬孝老爱亲传统美德，加强正面宣传和舆论引导。强化农村老年人养老保障能力。鼓励农村居民参加个人养老金和其他个人商业养老金融业务。推进长期护理保险制度建设，妥善解决包括农村失能老年人在内的广大失能人员长期护理保障问题。面向农村留守、高龄、失能、重残等老年人群体，建立探访关爱和应急救援服务机制。保留必要线下服务方式和亲友代办渠道，加强公共服务适老化建设。