□马国福

我国现代意义的普法活动肇始于20世纪80年代。1985年11月，中共中央、国务院转发了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，这就是“一五普法”。从“一五普法”到“七五普法”，普法制度作为中国特色的法治实施机制被延续下来。在古代中国，尽管法律体系和观念与现代社会有本质差异，但也出现过一些行之有效的普法教育形式，使得民众接受法律熏陶；对维护社会秩序、预防违法、惩治犯罪、引导社会成员的法律观念具有重要意义，更在一定程度上推动了中华法系的发展成熟。

悬法象魏

中国最早的普法活动

“自从盘古开天地，三皇五帝到如今，任何朝代的统治者，都非常注重教化。尧舜禹汤，是古代中国历史上，先后出现的华夏族的4位英明帝王的统称。尧见有人犯罪受了处罚，说这是他平时没有管教好的缘故，自己出来承担责任。舜严于律己，而又宽厚待人。汤在位期间推行善政，减轻征敛，鼓励生产，安抚民众。这些帝王先贤都很注重教育部族民众遵族规、尊天地、敬鬼神、孝父母，这些都是最早的普法萌芽。”河南财经政法大学法学院博士朱潇说，“回溯历史，中国古代真正称得上是普法活动的，应该是西周时代的悬法象魏。”

朱潇对“悬法象魏”作了详细解释。《周礼》中说，“正月之吉，始和布宪于邦国都鄙，乃悬刑象之灋于象魏，使万民观刑象，挟日而敛之”；而《天官·太宰》有“治象之灋”，《地官·大司徒》有“教象之灋”，《夏官·大司马》也有“政象之灋”，似乎都是同时一并公布。要将如此多的内容传达给百姓，并保证其一览无余，显然是难以想象的。所以《周礼》中的“悬法象魏”也许是将各种法律的个别内容以及肉刑以图像化的方式予以颁布，使人见而生畏，不敢为非作歹；又或是像后世榜文一类的君主特别命令或训诫。不过无论是以上哪种内容，《周礼》所描述的场景都带有很多理想性成分，还不能视为对成文法的公布。

“以法为教，以吏为师”

古往今来，守法用法的前提是知法。记载于《周礼》之中的“悬法象魏”显然也是让人民知晓法律的方式之一。在公布法律后，各部门还要组织内部官员学习讲读法律的内容。

《周礼》中也有详细描述：州长必须向人民读法两次，党正一年读法5次，族师一年读法12次，闾师每逢集会的时候就读法。六乡官员中，官尊者属民读法次数稀，官卑者属民读法次数密，全年读法至少在40次以上，平均每月不少于3次。这也反映了社会希望法令公布，并由官府进行宣传解释，以便让百姓知法守法的愿望和要求，也可以尽量避免执法者的主观随意性，显示法律的公正性。

为保证对法律传播的有效监督，西周专门设置了“布宪”一职，负责颁布法令并监督法令传播。国家将法律内容公布之后，需要官员逐级下达与传播；布宪则巡行四方，对法律是否传播到位进行检查和监督。春秋时期著名的“铸刑书”“铸刑鼎”事件，是通过刻法律于鼎器之上的形式，向全国公布法律。秦朝将“以法为教，以吏为师”作为指导方针，这里的“吏”即官吏，即由国家基层官吏负责教授法律知识和法律宣传。汉代法律宣传，又分两个步骤进行，一是以书面方式公布、张挂法律文书，二是将民众召集到一起进行口头讲读。两种方式相辅相成，尽可能保证和实现了法律信息在民间社会的传播效果。

朱元璋创制“讲读律令”

“明清两代大兴讲读律令政策。”朱潇分析说，“明清两代律典中特有的‘讲读律令’条，多被认为是中国古代法律宣传教育的一大创新。”

自明代开始，社会经济的迅速发展、文化知识的普及、人口的增长、百姓权利意识的增强，对于法律传播的需要也发生了变化。在这样的时代背景之下，明清之际的法律传播，呈现出更为多元化的活跃局面。《大明律》中专门设立“讲读律令”条文，列于吏律公式首位：“凡国家律令，参酌事情轻重，定立罪名，颁行天下，永为遵守……”明太祖颁布的《大诰》与《教民榜文》等也得到了全面普及。

以《大明律》关于宣传法律的条款为例，其中规定“百司官吏务要熟读，讲明律意，剖决事务”，并以此作为年终考核的重要指标；讲读律令的内容也十分广泛，涵盖了从中央到地方颁布的各种具有法律性质的文书，包括为官断案所需要的法律、谕令、告示、判赎等。为敦促官员学习律令，明代还非常重视学堂里的律学教育，把“讲读律令”纳入科举考试，这一系列举措的目的是让人们在读法学法以后，能够怀刑知耻、明法守纪。

朱元璋之所以创制“讲读律令”并热衷于法律宣传，是要官吏和百姓都知晓并遵守法律，成为皇权下的“顺民”。明清两代，这种思想一脉相承，因而统治者反复要求甚至劝说官民学习、遵守法律。

清承明制怀刑知耻

清承明制，清初律内仍有“讲读律令”条。雍正三年，因无“在内从察院，在外从按察司，年终考校，及不晓律意、三犯递降叙用”之例，遂将明律中“每遇年终”以下句改为：“在内在外各从上司官考校，若有不能讲解、不晓律意者，罚俸一月，吏笞四十。”

雍正十一年又定例：“各衙门应行律例，各宜留心讲解，内官则交于各部、院堂官考校，外官则交于各省督抚，饬令各该府州就近考校，并将曾否通行之处详明督抚，属员因公进见之时，留心考试，每于岁底，将内外各官通晓律例者咨明吏部注册，遇有升迁之时，注明能晓律例以示鼓励，其不能讲解者，交部议处。至于各衙门吏典，即交于该管官岁底考核，如有通晓律例者，役满咨部考职之日，即于咨内声明，卷面印一通晓律例字样，酌量优取，如有不能讲解者，照律治罪。”

后因例文内容已包举于律文之内，且“通晓律令”属官员考校之一节，不便另列条款，在乾隆五年正式刊布的《大清律例》中删除此例，仍将“讲读律令”条定为吏律公式之首，内容为：

凡国家律令，参酌事情轻重，定立罪名，颁行天下，永为遵守。

百司官吏务要熟读，讲明律意，剖决事务。每遇年终，在内在外，各从上司官考校。若有不能讲解，不晓律意者，官，罚俸一月，吏，笞四十。其百工技艺诸色人等，有能熟读讲解，通晓律意者，若犯过失及因人连累致罪，不问轻重，并免一次。其事干谋反、叛逆，不用此律。若官吏人等挟诈欺公，妄生异议，擅为更改变乱成法（即律令）者，斩（监候）。

“明清两朝‘讲读律令’始终包涵三层内容：一是规定对官吏读律的要求和对其进行考核的方式，二是规定对能熟读律令、通晓律意的百姓进行奖励的方式，三是规定如何处罚更改变乱成法的官吏。”朱潇说，“法条要求官员务必熟读、讲明律意，从而能够运用法律剖决事务。未达到要求则要受惩，若是变乱成法，则处以极刑。对百姓读律则采取了相对温和的鼓励措施，不读律并不会受到惩罚，但犯过失或受连累致罪的，若能熟读通晓律意，可免罪一次。”（《河南法制报》）